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深圳GPO探索周年: 先行者的改革样本与意义
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发表时间 2017-09-14  

去年7月1日,深圳市卫计委出台了《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》,明确药品供应价格明显降低、临床合理用药水平提高、医药领域不正之风得到遏制、药品供应保障能力得到增强四大目标,试点建立药品集团采购模式,标志着备受关注的深圳GPO改革正式揭开神秘面纱。

在探索过程中,深圳GPO经历了争议,也受到过赞扬,但始终坚定前行。时至今日,深圳GPO已经走过一年时间,向政府、行业和老百姓交出了一份答卷——在确保药品质量和供应的基础上,综合降幅22.57%,一年可节省药品采购费用约15.37亿元,在采和用相结合的情况下,基本可以实现预期设定的30%降幅目标。

在这份答卷背后,值得关注的是,作为先行者的深圳GPO经过一年时间试点,从青涩走向成熟,从摸索走向完善,不仅得到各方的关注与支持,实践出了一条中国特色GPO道路,为今后我国GPO的推广提供了借鉴的样本,也为已经初步形成的药品采购多平台和碎片化格局提供了支撑,更为我国医疗体制的改革带来了新的发展思路与价值思考。

成果:

采购总费用下降30%,保供应与保质量并行

深圳GPO已经走过一年时间,到底取得了怎样的成果?这是一个各方都关注的问题。

当前,深圳GPO已经完成了二批采购目录的药品采购。其中,第一批主要针对的是常用低价药、妇儿专科药、急救抢救药,以及市场供应短缺药品,于今年1月份正式开始供应,共486个品规;第二批分为两部分进行,第一部分为化学药品、生物制品、基础输液,第二部分为中成药,共1159个品规,于2017年5月份完成采购并上线供应。

第一批目录药品以保障供应为首要任务,数据显示第一批目录403种药品中只有6种药品因企业停产和医院未报量等客观原因未进行采购,其余品种均拥有充足货源,其中就包括了人血白蛋白、人纤维蛋白原等市场上短缺的药品。

如何能够做到保障供应?与现行的药品集中招标采购模式“管招不管采”不同,深圳GPO提前测算第一批药品的深圳月均使用量,对于市场短缺品种提前以预付款或现款的方式从厂家备货,部分采购困难药品甚至储备半年以上用量。这种招采合一、提前储备的方式,是真正解决药品短缺问题的有效手段。

事实证明一切。今年4月份深圳南山医院抢救几个因服用农药的有机磷中毒患者,急需硫酸阿托品(5mg),由于该药品临床使用极少,全国多数平台都短缺断货,深圳更是因基本没有农业,医院也没有储备。然而正是因为深圳GPO的实行,全药网提前采购备药并紧急供应,使得这些患者及时抢救过来。

如果说,深圳GPO的第一批药品采购只是牛刀小试,那么覆盖了深圳市公立医院采购金额排名前80%的第二批药品采购,则是深圳GPO的“重头戏”,也是外界关注的焦点。

深圳GPO的第二批药品采购于去年10月份开始启动,分别于2016年10月29日和2017年1月6日发布了第二批第一部分和第二部分的采购方案,经历过约半年时间左右,直到2017年4月24日出台了《关于做好<深圳市公立医院药品集团采购目录(第二批)>供应工作的通知》,宣告采购工作基本完成,并确定5月10日开始正式上线供应。

与第一批不同的是,第二批药品降价效果明显。其中,生产厂家2家以上的竞争性品种降价幅度高达47.45%,国家严格管控的抗感染类药物降价幅度也达到36.4%,在采和用相结合的情况下,基本可以实现预期设定的30%降幅目标。

从谈判采购环节来说,深圳GPO完成了预先设定的降价目标,其采用的方式并非行政降价,而是一方面以深圳GPO组织全药网作为专业第三方机构进行了有效的谈判议价,另一方面是建立了以药物经济学和循证医学为导向的品种选择机制。如某感染药工艺创新品种是常规品种价格的30倍,药价虚高,通过深圳GPO仅该品种就有希望为深圳节省2832万元的支出。

初步预算,深圳GPO第二批药品综合降价幅度达到22.57%,对比深圳2015年的采购样本数据可节省药品费用约15.37亿元。而药品采购价格的下降,带来最直接的影响就是患者用药费用与负担的降低。据了解,自深圳GPO正式开始上线供应后,许多患者特别是慢性病患者,如乙肝、高血压患者,日均用药费用下降超过50%。同时,这些降低的药品采购费用,主要为医疗服务价格调整腾出空间,提高体现医务人员技术劳务价值的医疗服务项目价格。

与降药价不同,药品质量始终是深圳GPO坚守的。一方面,深圳GPO坚持质量优先,实行“质优价廉”的采购导向,打击“伪创新”药物,让药品的竞争回归到质量和价格的市场本源;另一方面,深圳GPO还结合地方用药习惯、临床需求、专家意见等因素,充分考量企业品牌、药品质量、药物剂型等因素,不“唯低价是取”,使临床用药更安全,也更具有药物经济学价值。

通过深圳GPO的药品采购方案,不难发现其重视质量的许多体现,如药品综合评分中“质量权重高于价格权重”、质量评价指标中“产品质量分数最高达到60分”以及由GPO组织的技术人员组成审评小组专门审评药品质量管控、企业规模、供应能力、价格,由深圳市卫计委组织医院药学、临床医学专家对拟成交企业和品种进行质量、疗效、安全性的把关,都使得深圳GPO采购的药品有了质量保证,是真正的“放心药”。截至目前,深圳GPO已经开了14次药事专家专题会议和9场专家评审会议,可见对药品质量的重视。

不过,此前深圳GPO第一批、第二批药品采购仅覆盖了深圳25家公立医院,而截至到今年8月份,又有27家深圳公立医院申请加入GPO平台。因此,随着改革的不断深入、完善以及越来越多的公立医院加入,不难想象,接下来深圳GPO取得的成果也将会越来越大。

剖析:

政府放管结合,市场做主角发挥优势

深圳探索GPO,其实有其必然。而深圳GPO能取得良好的成效,依靠的又是什么?

从现状来看,目前主流的药品采购模式仍然以“集中招标采购”。自2009年新医改及基本药物制度实施以来,以省为单位的药品集中招标采购也开始推行,各省都建立起了自己的采购平台。但随着集中招标采购特别是双信封模式的推行,暴露出来的问题越来越多,受到的争议和诟病也越来越多。近年来,每次两会期间,都有不少人大代表和委员都提议废除现行的药品集中招标采购,还权于市场。

在此背景下,2015年2月9日国务院发布7号文《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》,提出“按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总要求,借鉴国际药品采购通行做法”、“切实保障药品质量和供应,鼓励地方结合实际探索创新”。一些地方政府开始探索新型的药品采购模式,如重庆、广东的药交所模式,一度受到行业点赞。GPO这一在美国推行上百年并取得良好成效的药品采购模式,也开始受到关注。

作为一直走在医改前沿的广东省,以及国家医改试点城市和先锋城市的深圳,无论是取消药品加成,还是公立医院改革等医改举措,都敢于率先尝试,取得了不俗的成绩,并累积了较多的改革经验。而对于药品采购新模式的探索,此次深圳再次走在了最前列,成为我国第一批试水GPO的城市。

作为国内仅有两个试水GPO模式的城市,深圳GPO遴选1家药品经营企业,由其作为第三方集团采购组织探索GPO,深圳卫计委此举可谓极具创新力。近年来,中央要求简政放权、放管结合,转变政府职能,因此从行政主导到行政引导是大势所趋。在医疗卫生领域,药品定价权放开、药品审批权下放等,正是在简政放权新常态的典型例子。深圳此举完全顺应了国家大势,也符合7号文等政策方向。

因此,回过头看,深圳GPO之所以能够交出一份不错的答卷,虽然有多方面的因素,但最不可忽视的一点是“去行政化”,做到“政府引导,市场主导”。当然,这并不意味深圳市卫计委等相关部门就“撒手不管”。在过去一年里,深圳市卫计委的角色定位是“引导者”和“监管者”。

一方面,前期的GPO试点方案、采购组织遴选、剂型整合、质量层次、采购目录等“游戏规则”仍然由深圳市卫计委制定,如剂型整合,深圳市卫计委对剂型进行了“大瘦身”,由过去的40个剂型压缩到21个剂型通用名、品规均进行了“大瘦身”仅为过去的38%、37%。

另一方面,药品采购过程中的监督、成交前的把关、药品供应情况也是其重点工作。深圳市卫计委建立了市药品采购监管平台,对接全药网采购平台和公立医院信息管理系统(HIS系统),对公立医院的药品交易、配送、质量和安全保障等情况实施在线监督,实时掌握各医院的药品采购数据。

以今年发改委发文指出深圳GPO“涉嫌垄断”为例,作为“引导者”和“监管者”,深圳市卫计委积极与国家发改委做好沟通,针对发改委价格监督检查与反垄断局提出的三个问题,及时给出答复和举措,确保深圳GPO顺利地推进下去。同时,深圳市卫计委并未因有关部门质疑而介入全药网运作,保证了市场的独立性。整体上看,在深圳GPO探索中,政府职能部门很好地做到了“放管服”。

在市场化背景下,作为民营、第三方的深圳GPO组织全药网,负责采购方案、交易规则、议价谈判、药品供应等工作,同时还充分发挥更加熟悉药品生产流通环节的专业优势和运作灵活的特征,无论是在采购方案的制定、采购流程的设计、交易规则的完善上,还是议价谈判的方式、中标品种的确定等方面,做到了科学合理、公开透明。

以议价谈判为例,全药网基于自建的医药大数据库,对16多万条品规的医药信息进行梳理,针对厂家制定“一厂一策”,针对关联品种做好“一品一策”的谈判策略,组织专业人员进行谈判议价,并在完成采购后依托自身的互联网+和大数据优势,准确无误的处理了超百万条数据。

为了更好的推进深圳GPO以及与医药企业形成良好的沟通互动,全药网还设置了多条通道,专门收集、解释和处理企业的意见与申诉,比如专门建立QQ群,通过网络给企业解疑,并形成电子文档放置在QQ群文件中以便企业随时查看。

应该说,深圳GPO是药品采购市场化的一个里程碑。也正是政府与市场的有机结合,才使得深圳GPO的探索虽然艰难却始终在前进。

事实上,深圳GPO探索中,受到的不仅有业界的质疑,连深圳市本地的医疗卫生政府部门人员在探索初期也有存疑。深圳市医管中心的一位负责人就坦言了其心路历程:“对于深圳GPO,一开始是心存质疑,后来是被动接受,现在已经成为坚定的拥护者。”有质疑自然也有支持。国家有关部门领导在调研深圳GPO改革时指出,深圳GPO的探索具有积极意义,利用市场化手段把虚高价降下来,并且能够保证质量和保障供应,效果显著。实现市场化机制是解决医改诸多方面问题的关键,应该对深圳GPO探索给予更多的支持,希望深圳不断总结和探索,坚持改革的问题导向,继续努力降低虚高药价。

广东省有关部门领导谈到,鼓励和支持深圳GPO探索,深圳GPO是打破药品采购固有格局的“鲶鱼”,而且在降低药价、保障供应和优化服务等方面取得了一定成绩,广东省将鼓励多平台共存发展,让市场竞争说话。

不仅如此,据了解目前已经有包括浙江、广西、湖北、河南、河北、吉林等多个省份以及广东省多个城市,来到深圳考察和学习深圳GPO模式。一位行业专家指出,仅经过一年时间的探索,政府引导、市场主导的深圳GPO及全药网模式,符合国家发展大势和医改方向,且在降低药品价格、助推医疗改革、保障药品供应、优化医疗服务、强化医药监管、净化行业风气等方面取得了良好成效,值得推广。

趋势:

GPO将全面开花,多平台与碎片化的采购走向

集中采购仍将存在,但阻挡不了GPO蔓延全国,多平台与碎片化的药品采购格局初步形成。

7月14日,广州发布公立医院综合改革实施方案,明确依托广州公共资源交易中心建立GPO平台,实施带量集中采购,公立医院统一组团、集中招标采购,实施统一配送;7月18日,湖北省出台《关于进一步改革完善公立医院药品采购和供应保障机制的实施意见》,明确采用多种形式的带量采购方式,其中最引人瞩目的,便是引入第三方集团采购组织(GPO)采购。

业界普遍认为,在深圳、上海等城市试水,以及广州、湖北和之前早有传闻的中山等地方也开始积极探索之下,现行的药品集中招标采购短期内不会取消,但GPO的多地铺开甚至全国蔓延,只是时间问题。而不同的省份和城市若实行GPO,必定会加入自己的元素,根据各省的不同而形成地方版GPO。

同时,也必须看到,我国GPO或许会呈现百花齐放的态势,但其实与美国已经相对成熟的GPO机制相比,我国GPO尚处于探索完善阶段,整个中国的医药环境、医药生态也不一样,如何走出一条“中国特色”的GPO道路是摆在面前的问题。

一位行业分析专家指出,中国特色的GPO必须结合中国现有的医药产业链生态(包括中国的病种、公立医院占绝对优势地位、中国的医保体制等),协调好市场和政府的角色,利用好政府的力量,但充分放手让市场去组织,最后形成公开公平公正的平台。而想要做好这个平台,还需要引入专业的机构和人才,设计出科学的评估体系,专业和力量相结合。

不过,要想真正探索出中国特色GPO,一方面,需要更多的省份和城市不断地去尝试,在探索中总结经验;另一方面,也需要更多的GPO组织尤其是类似于全药网这样的市场化、第三方平台开始出现并运作,既探索不同的模式,又形成良性、公平的竞争。

深圳市卫计委公卫处(医改办)处长李创就指出,未来药品GPO改革是方向,中国也会有几个较大规模的GPO组织出现。深圳的改革是为全国医改在探路,深圳培育GPO,这是在培育一种新制度、新模式。深圳将支持和引导符合条件的医药企业或其他机构发展成为GPO。

随着GPO的推行,我国药品采购开始走向多平台的格局。从GPO角度来说,越来越多的省份和城市探索GPO,每个探索的城市都必定会出现一个GPO组织,未来还可能存在一个地方多个GPO组织竞争,那么全国的GPO组织将会越来越多;从整个药品采购角度来说,以往单一的省招标采购平台已经演变成省平台、GPO组织、以市为单位的交易平台、医院采购联合体、跨区域采购联盟等多种采购平台共存的局面,未来省平台将可能成为药品采购的服务平台。

值得一提的是,随着目前多平台的出现,以市为单位的采购交易平台已经开始崛起。一些省份及地方在药品招标采购中,将深圳GPO的采购价格作为参考价;福建省近日发布的《福建省医疗保障管理委员会办公室关于采购三明联合限价挂网药品的通知》,指出全省各医保定点医疗机构可采购三明挂网药品。

多平台映射出来的就是药品采购碎片化,其原因是现行招标模式的老化以及政府放权、市场化发挥力量的结果。从利弊角度来看,多平台、碎片化的药品采购,并没有增加交易成本,而是让医院采购更加灵活和符合实际需求,这是互联网信息技术带来的作用,而且多平台有利于充分竞争,实现医院和患者自由选择,使得药品采购更加公开、公平、公正,最终净化行业、推进改革。但如果没有合适的交易平台,碎片化的药品采购让交易成本倍增,市场便是倒退。所以,平台的好坏是关键所在,而真正市场化的平台才是未来的正确方向。

毫无疑问,多平台、碎片化的药品采购是一个趋势,但整体上来说目前新的格局还只是初步形成,未来的二、三年内仍然将会处于不断摸索和探索的过程,甚至可能还会再次出现新的药品采购模式。从我国医改的进程来看,2020年是一个比较重要的时间节点,如全民医保、公立医院改革等都在2020年会进入一个新的阶段,药品采购极有可能也会在这个时间节点交出一份完整的答卷,届时我国药品采购的格局与如今相比必将发生巨大的变化。

来源:医药地方台

 

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